Możliwości i wyzwania.
Po akcesji Polski do UE w 2004 roku w skali całego kraju rozpoczęła się masowa ofensywa beneficjentów starających się pozyskać środki pomocowe z UE w zakresie budowy, rozbudowy oraz modernizacji systemów gospodarki wodno-ściekowej. Oczywiście tymi beneficjentami był cały sektor finansów publicznych tj. samorządy lokalne, regionalne oraz Skarb Państwa. Od klasycznych inwestycji w budowę dużych obiektów stacjonarnych jak oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, po liniowe ciągi kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci wodociągowe. Powyższy boom inwestycyjny związany ze zobowiązaniami akcesyjnymi Rządu Polskiego względem Komisji Europejskiej odnośnie regulacji polskich zaniedbań w zakresie oczyszczania ścieków a tym samym Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK) zaciążył poważnie na budżetach tychże beneficjentów oraz zdolnościach finansowania ww. inwestycji w programach długofalowych. Wiąże się z tym także limit maksymalnego zadłużenia owych jednostek z sektora finansów publicznych do 60 % zdolności pokrycia budżetu. Tak więc po 2004 roku niejednokrotnie powstał pat zdolności finansowania w niektórych przypadkach komunalnych beneficjentów tj. gmin i ich spółek w zakresie gospodarki wodno-ściekowej w aspekcie absorpcji funduszy UE. Każdorazowo wiązała się z tym długofalowa analiza kondycji finansowej i ekonomicznej dokonywana na potrzeby oszacowania luki finansowej tj. rzeczywistego progu wsparcia środków dotacyjnych z UE. W tym miejscu wielu beneficjentów po przekroczeniu zdolności ewentualnego dokapitalizownia wkładu własnego jako beneficjenta starającego się pozyskać dotację z UE np. poprzez poręczenia gminy lub aport majątku celem zwiększenia wartości udziałów spółki było skazanych na inne ogólnodostępne środki dokapitalizownia majątku i struktury kapitałowej – tym razem z rynku prywatnego.
Każde przedsiębiorstwo kanalizacji i wodociągów (pwik) będące spółką celową gminy a zarazem realizatorem zadań publicznych vide komunalnych w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków zgodnie z zapisami ustaw w tym zakresie musi kalkulować taryfy oraz związane z tym opłaty za pobór ścieków i dostawę wody. W analizach finansowych lub due diligence ww. spółek z sektora finansów publicznych mogą powstawać więc wielomilionowe dziury budżetowe związane z obsługą swych statutowych działań. Zaciągnięcie więc pożyczek lub kredytów z sektora prywatnego na pokrycie powyższego deficytu celem rozpoczęcia lub dokończenia inwestycji przez pwik z zakresu wod-kan w tym z udziałem dotacji UE jest jedynym wyjściem na etapie dopięcia budżetu operacyjnego oraz inwestycyjnego spółki celem jej prawidłowego funkcjonowania bez strat. W tym zakresie jest dokonywana analiza opcji możliwości sfinansowania i pokrycia długofalowych działań inwestycyjnych lub modernizacyjnych poprzez 5 lub 10 letnie plany restrukturyzacyjne lub sanacyjne pwik w zakresie inwestycji jak i ich bieżącego funkcjonowania w obrocie prawnym i handlowym. Często się także zdarza, że zadłużenie powyższych spółek które zaciągając z rynku komercyjnego kredyty lub pożyczki a przede wszystkim ze źródeł preferencyjnych takich jak: BOŚ,BGK,NFOŚiGW na sfinansowanie swoich zadań nie są w stanie ich spłacić zgodnie z harmonogramem i warunkami umów. W tym miejscu wkracza nasz prywatny partner strategiczny, który oferuje pomoc w spłacie zobowiązań jako beneficjentów vide gminy lub spółki komunalnej. Może się to odbyć na różnych etapach planów inwestycyjnych tychże beneficjentów.
Przy planowaniu przedsięwzięcia inwestycyjnego PPP w ramach montażu finansowego lub łączonej struktury kapitałowej w sektorze gospodarki wodno-ściekowej należy podjąć temat eksploatacji budowanego lub modernizowanego majątku. Od tych założeń bowiem będzie zależeć powodzenie wspólnego interesu dwóch partnerów: z sektora publicznego oraz prywatnego. Cały program przychodów oraz spłaty zaciągniętych wcześniejszych kredytów, pożyczek będzie liczony na etapie operatorskim przez inwestora strategicznego który wejdzie w strukturę kapitałową – patrz przejmie ewentualne udziały pwik lub będzie świadczył długoletnie usługi operatorskie. Powstaje zatem pytanie o determinację sektora publicznego w realizacji tego typu przedsięwzięć o znaczeniu strategicznym dla rozwoju lokalnych społeczności. Pamiętajmy, że sektor wod-kan jest zarezerwowany dla celowych podmiotów mających realizować publiczne potrzeby dla mieszkańców danych struktur lokalnych uwzględniając każdorazowo tzw. nieprzekraczalny dochód rozporządzalny mieszkańca tj. graniczną maksymalną kwotę, którą mieszkańcy będą w stanie przeznaczyć na dobra pierwszej potrzeby tzn. wodę i kanalizację. Inne podejście do tego typu inwestycji to także czysty monopol w sektorze wod-kan na danym lokalnym rynku, gdzie występuje zwykle jeden podmiot i to zwykle publiczny. Tak więc przekazanie uprawnień do zarządzania strukturą majątkową a tym bardziej operatorską pwik w ręce prywatne musi być przez decydentów czyli włodarzy lokalnego lub regionalnego rynku wod-kan poparte formalną inicjatywą uchwałodawczą np. rady gminy lub radnych sejmiku województwa. Proces ten musi być także poparty wcześniejszym etapem długofalowej analizy swot, due dilifence, studium wykonalności takiego przedsięwzięcia PPP. Czy warto zabiegać o takiego partnera strategicznego z rynku prywatnego? O tym zwykle decyduje kondycja finansowa beneficjenta – pwik oraz jego długofalowa polityka – patrz strategia rozwoju firmy w sektorze wod-kan w danym regionie. Czy łatwo pozyskać stabilnego partnera w ramach PPP? Jak dotychczasowe doświadczenia wskazują jest to proces długotrwały i skomplikowany.
Aby przygotować proces pozyskania prywatnego partnera w ramach formuły PPP należy przygotować długofalowe negocjacje w postaci procedury otwartej lub ograniczonej poprze zastosowanie odpowiednich przepisów zachowujących wymogi prawa wspólnotowego UE tj. zachowania uczciwej konkurencji i przejrzystości. Należy tu także dodać, że rola publicznego partnera np. samorządu lokalnego jest wiodąca jeżeli chodzi o przygotowanie warunków wyjściowych do publicznego przetargu w zakresie pozyskania prywatnego partnera. Od warunków (SIWZ) które przygotuje podmiot publiczny będzie zależeć przyszła struktura organizacyjna, kapitałowa oraz struktura zarządzania danym przedsięwzięciem lub nowoutworzoną spółką pwik. Jest to najtrudniejszy moment do określenia przez sektor publiczny co chce osiągnąć i w jakim czasie od partnera prywatnego. Pozostaje także pytanie za jaką cenę. Wiodącym modelem realizacyjnym w światowym systemie formuły PPP jest system BOT – czyli Build, Operate, Transfer. Model ten polega na wybudowaniu, zarządzaniu oraz następnie przekazaniu nowowybudowanego majątku docelowemu właścicielowi. Oczywiście jest wiele modyfikacji tego modelu np. BOOT, BTO. Biorąc przykład gmina jako partner sektora publicznego realizujący ustawowe obowiązki i komunalne zadania na podstawie umowy kontraktowej zawartej z inwestorem strategicznym powierza mu wybudowanie inwestycji pod klucz w sektorze gospodarki wodno-ściekowej np. systemu kanalizacji i wodociągów. Inwestor jako partner prywatny wykłada odpowiednią ilość środków finansowych na powyższą inwestycję aby ją zaprojektować i wybudować. Następnie na podstawie kontraktu zarządza jako operator nowym majątkiem przez okres referencyjny, zwykle od 10-15 lat, eksploatuje go i utrzymuje. Po zakończeniu etapu zarządzania na mocy umowy kontraktowej przekazuje powyższy majątek odpowiednio zamortyzowany swojemu partnerowi publicznemu jako docelowemu właścicielowi wybudowanej ze środków zewnętrznych lokalnej infrastruktury. Należy zaznaczyć, że kluczowym dla obydwu stron momentem jest ustalenie modelu zrządzania, utrzymania oraz momentu przekazania powstałego majątku wspólnego przedsięwzięcia. Są z tym związane także obowiązki ponoszenia nakładów odtworzeniowych, amortyzacji, opłat , podatków, etc.. Trzeba także nadmienić, iż sektor prywatny musi na takiej celowej inwestycji zarobić w sposób komercyjny. I następuje pytanie jak pogodzić ogień z wodą, tzn. zrealizować cel zaspakajania potrzeb publicznych przez np. gminę z potrzebą komercyjnego działania przez sektor prywatny. Pamiętać należy, że w trakcie przygotowań negocjacyjnych do zawarcia ostatecznej umowy kontraktowej z partnerem prywatnym omawiany jest szczegółowy biznes plan oraz wielowariantowa analiza opłacalności danego przedsięwzięcia. Są wyliczane m.in. wskaźniki stopy zwrotu z kapitału FRR/K czy próg rentowności BEP oraz co najważniejsze taryfa przyszłych opłat za korzystanie z nowowybudowanego majątku przez docelowych użytkowników – patrz mieszkańców danej społeczności. Niejednokrotnie zdarza się, że polityka cenowa przyszłego prywatnego operatora, który w imieniu sektora publicznego zarządza wspólnym majątkiem jest zbyt drastyczna dla możliwości tzw. dochodu rozporządzalnego mogącego być maksymalnie ponoszonego przez mieszkańców danej społeczności jako bezpośrednich użytkowników wybudowanego majątku. Przekroczenie pewnego progu opłat, które wcześniej były akceptowane przez obydwie strony PPP, a następnie które nie są do przyjęcia przez społeczeństwo może spowodować zatory w realizacji kontraktu na etapie eksploatacyjnym długoterminowej umowy kontraktowej. W takich przypadkach zwykle dochodzi do renegocjacji kontraktu przez obydwie strony lub w ostateczności do jego zerwania.
Obecnie najbardziej opłacalnymi inwestycjami w ramach PPP na gruncie polskim są dziedziny sektorów: energetyki (gaz, ropa), telekomunikacji, utylizacji odpadów połączonej z kogeneracją energii (biogazownie, nowoczesne składowiska odpadów), dróg płatnych oraz sieci wodno-kanalizacyjnych. Jest jeszcze oczywiście przemysł zbrojeniowy, który też może świetnie prosperować lecz to wymaga decyzji na gruncie politycznym oraz wypracowania długofalowej polityki w tym zakresie w sektorze bezpieczeństwa narodowego. Przykłady w ramach samego sektora wodno-ściekowego to przykład Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach gdzie koncern Veolia Environment – CGE utworzył spółkę celową Veolia Voda która stała się współwłaścicielem z pakietem większościowym tamtejszego PWiK. Należy dodać, iż stało się to w ramach trwania Projektu finansowanego z UE z Funduszu Spójności z okresu 2004-2006. Innym przykładem kapitalizacji na gruncie para-PPP w oparciu o zapisy kodeksu cywilnego jest przejęcie przez koncern SAUR wodociągów gdańskich na początku lat 90. Powstała w 1992 roku spółka akcyjna Saur Neptun Gdańsk S.A. jest klasycznym przykładem reorganizacji oraz restrukturyzacji mienia publicznego by odblokować drzemiące możliwości inwestycyjne i kapitałowe w ramach potencjału prywatnego strategicznego inwestora. Od 2009 roku trwają przygotowania do kapitalizacji na gruncie PPP pwik w Będzinie.
Tomasz Leszczyński
Ekspert Collect Consulting Sp. z o.o.
Dział Doradztwa Publicznego
